مجلس اول در برابر خواسته های شاهنشاهی - مجله سفرنامه مالزی

دکتر موسی غنی نژاد در کتاب اقتصاد و دولت در ایران کوشش نموده است که ریشه ها و علل تداوم اقتصاد دولتی در ایران را واکاوی و تشریح کند. در اینجا بخش هایی از فصل دوم این کتاب را می خوانید که به اندیشه های اقتصادی در مجلس اول پرداخته و به این نتیجه رسیده است که گرایش کلی مجلس اول مشروطه، از نظر فلسفه سیاسی اقتصاد آزاد بوده است.

پیش از پرداختن به اندیشه اقتصادی حاکم بر مجلس اول و اسناد مصوب آن باید بر این نکته مهم تاکید ورزیم که نهضت مشروطیت و به تبع آن مجلس نخست مشروطه عمدتا و اساسا محصول کوشش نخبگان درون و بیرون حکومتی بود، نه یک انقلاب عمومی مردمی. به سخن دیگر، مجلس اول ثمره کوشش های اصلاح طلبان درون و بیرون حکومت و نیز روحانیون روشن بینی بود که تداوم شیوه کهن کشورداری را نامطلوب و حتی ناممکن تلقی می کردند.

این کوشش ها از زمان ولایت عهدی عباس میرزا در دارالسلطنه تبریز شروع شده و به رغم افت و خیز هایی در نیم قرن سلطنت ناصرالدین شاه و 10 سال حکومت مظفرالدین شاه تداوم یافته بود. بعضی از حکومتیان این دوران اعم از خود شاه، وزرا و دیگر کارگزاران دولتی، با مشاهده پیشرفت های شگرف جوامع مدرن غربی، به این نتیجه رسیده بودند که بدون دستیابی به رمز و راز این پیشرفت ها و سازگار کردن جامعه ایرانی با آنها، حفظ مملکت در مقابل توفان حوادثی که تحولات دنیای جدید پدید آورده غیرممکن است.

مهم ترین دستاورد نهضت مشروطه تشکیل مجلس نمایندگان و تدوین قانون اساسی بود که حکومت و هرگونه اعمال زور دولتی را مشروط به قانون می کرد. فکر حکومت مبتنی بر قانون ابداع نهضت مشروطه نبود و همچنان که پیش از این اشاره شد حدود نیم قرن پیش از مشروطه میرزا ملکم خان در دفتر تنظیمات از آن سخن گفته بود و توجه ناصرالدین شاه جوان را به این امر مهم کشورداری به مثابه رمز پیشرفت های بزرگ جوامع مدرن غربی جلب نموده بود.

البته پیش از آن هم، ناصرالدین شاه تحت تاثیر محیط ترقی خواستاره دارالسلطنه تبریز، به ویژه آموزه های میرزا تقی خان امیرکبیر نخستین صدراعظم خود، به ناکارآمدی شیوه های کهن کشورداری پی برده بود و گاه و بیگاه وسوسه می شد کوشش هایی را در جهت اصلاحات شروع کند، اما هیچ گاه در این راه ثابت قدم نبود.

دو دستاورد مهم مجلس اول تدوین نظام نامه اساسی (قانون اساسی) و متمم قانون اساسی بود. فرمان مشروطیت دایر بر تشکیل مجلس ملی در 14 جمادی الثانی 1324 به طور رسمی از سوی مظفرالدین شاه اعلام شد.

با توجه به مریض احوال بودن شاه و خطر فوت او در آینده نزدیک، مشروطه خواستار به سرعت دست به کار شدند و با تصویب قانون انتخابات ملی و برگزاری انتخابات عمومی، مجلس اول تشکیل شد. پس از تشکیل مجلس، تعدادی از نخبگان و تحصیلکردگان اقدام به تدوین نظام نامه اساسی یا قانون اساسی کردند و آن را در تاریخ 14 ذی القعده 1324 به امضای شاه و ولیعهد او محمدعلی میرزا رساندند.

آنچه تحت عنوان قانون اساسی تصویب شد عمدتا ناظر بر چگونگی تاسیس مجلس ملی یا مجلس بود. در آن شیوه تشکیل مجلس، شرایط انتخاب نمایندگان و انتخاب شوندگان، وظایف مجلس و حدود و اختیارات آن و نیز شرایط تشکیل مجلس سنا و وظایف آن توصیف شده است.

تعجیل در نوشتن و تصویب این سند موجب شد که موضوعات مهمی مانند حقوق مردم و ترتیب و تنظیم قوای مملکت و روابط میان آن ها که معمولا در قوانین اساسی تصریح می گردد در آن انعکاس نیابد. از این رو، مشروطه خواستار درصدد برآمدند سند دیگری را در تکمیل اولی تدوین نمایند و به تصویب برسانند.

سند دوم متمم قانون اساسی نام گرفت که در یکصد و هفت اصل در 29 شعبان 1325 ق. یعنی نزدیک به 10 ماه پس ازتصویب قانون اساسی به امضای محمدعلی شاه رسید. سند دوم ظاهر و باطن قانون اساسی به معنای متعارف کلمه را داشت. در سند اول مباحث اقتصادی و اقتصادی طبیعتا مغفول مانده بود؛ اما در سند دوم اصول روشنی درباره حقوق مالکیت و روابط اقتصادی و اقتصادی آمده است.

اصول پانزدهم تا هجدهم متمم قانون اساسی مشروطیت درباره تضمین حقوق مالکیت است؛ یعنی موضوعی که اغلب تجددخواستار از دیرباز بر آن پای می فشردند و آن را سنگ بنای رونق اقتصادی و افزایش ثروت و رفاه می دانستند. مطابق اصل پانزدهم، هیچ ملکی را از تصرف صاحب ملک نمی توان بیرون کرد مگر با مجوز شرعی و آن نیز پس از تعیین و تادیه قیمت عادله است.

در اصل شانزدهم آمده: ضبط املاک و اموال مردم به عنوان مجازات و سیاست ممنوع است مگر به حکم قانون. و اصل هفدهم تاکید دارد بر اینکه سلب تسلط مالکین و متصرفین از املاک و اموال متصرفه ایشان به هر عنوان که باشد ممنوع است مگر به حکم قانون. این اصول از آنجا که اساسا ناظر بر حفاظت از حقوق مالکیت مردم در برابر دست درازی حاکمان و قدرتمندان محلی و مرکزی بود، نگرانی مردم از فقدان امنیت و روشن نبودن حقوق خود را تا حدود زیادی رفع می کرد.

تا پیش از این تاجران و ثروتمندان برای حفظ دارایی های خود ناگزیر از باج دهی به صاحبان قدرت سیاسی بودند و همواره در موقعیت بسیار آسیب پذیری قرار داشتند و این مانع بزرگی در برابر انباشت سرمایه و افزایش ثروت در جامعه بود. تضمین اجرای قوانین مربوط به صیانت از حقوق مالکیت شرط لازم برای هرگونه پیشرفت اقتصادی است. مجلس اول با تصویب این قوانین گام مهمی در این جهت برداشت؛ گرچه تحقق بخشیدن به آن ها به تنهایی از عهده مجلس برنمی آمد.

به علاوه، در میان مشروطه خواستار اقلیتی از افراطیون با گرایش های سوسیالیستی هم بودند که اهداف انقلابی و ضدسرمایه داری در سر داشتند. این ها همچنان که خواهیم دید با اقدامات نابخردانه خود ضربه های هولناکی به نهضت مشروطه وارد کردند.

اصول اقتصادی مهم دیگر متمم قانون اساسی به اقتصادیه دولتی مربوط است. نظام سنتی تامین اقتصادی دولت دایر بر اجاره دادن اقتصادیات ایالت ها و گمرکات، تیول داری و درآمد های اراضی خالصه بسیار ناکارآمد و فاسد بود؛ به طوری که به رغم نارضایتی مردم از اجحاف عمال و کارگزاران حکومتی، دولت همواره در تنگنای اقتصادی قرار داشت.

اصل های نود و چهارم تا صدم متمم قانون اساسی ترتیبات اخذ اقتصادیات را تعیین نموده و کسب هرگونه درآمد دولتی را منوط به قانون می کند. دو اصل بعدی به موضوع نظارت بر نظام اقتصادی می پردازد. اصل صد و یکم تاسیس دیوان محاسبات برای نظارت بر امور اقتصادیه را اعلام می دارد و اصل صد و دو وظایف آن را تعیین می کند: دیوان محاسبات مامور به معاینه و تفکیک محاسبات اداره اقتصادیه و تفریغ حساب کلیه محاسبین خزانه است و مخصوصا مواظب است که هیچ یک از فقرات مخارج تعیینه در بودجه از میزان مقرر تجاوز نکند، تغییر و تبدیل نپذیرد و هر وجهی در محل خود به مصرف برسد و همچنین معاینه و تفکیک محاسبه مختلفه کلیه ادارات دولتی را کند و اوراق سند خرج محاسبات را جمع آوری خواهد نمود و صورت کلیه محاسبات مملکتی را باید به انضمام ملاحظات خود تسلیم مجلس شورای ملی کند.

به نظم درآوردن اقتصادیه دولتی کار عظیم و پردردسری بود که مجلس اول به آن اهتمام ورزید. اصول مندرج در متمم قانون اساسی گام نخستی بود که می بایست با اقدامات دیگر و تصویب قوانین عادی تکمیل گردد. وانگهی، به علت عدم آشنایی کافی مسوولان ایرانی با اقتصادیه مدرن ناگزیر باید از کارشناسان کشور های پیشرفته استفاده می شد.

برقراری حکومت قانون که مقصود از آن صیانت از جان و مال مردم یا به اصطلاح تضمین حقوق مالکیت است شرط لازم برای هرگونه اصلاح و پیشرفت اقتصادی است چراکه از یکسو، فضای مناسب برای رشد بخش خصوصی فراهم می آورد و از سوی دیگر، به بودجه و هزینه های دولت نظم و نسق می بخشد. مشروطه خواستار به خوبی از این موضوع مطلع بودند و برای تحقق بخشیدن آن کوشش می ورزیدند.

اما اندیشه اقتصادی آن ها منحصر به این قضیه نبود. آن ها که به لحاظ سیاسی به شدت از مداخله های قدرت های بزرگ خارجی ذی نفوذ در ایران به ویژه امپراتوری روسیه و انگلستان نگران بودند بنابراین استقلال اقتصادی را به اصطلاح امروزی ها، لازمه استقلال سیاسی به شمار می آوردند. این استقلال صرفا مساله مربوط به استقراض خارجی یا امتیاز های تجاری و اقتصادی نبود، بلکه فراتر از آن تجارت آزاد و سرمایه گذاری خارجی را نیز دربرمی گرفت. ایدئولوژی سیاسی- اقتصادی مجلس اول را فریدون آدمیت به این ترتیب خلاصه نموده است:

مجلس جلوه گاه سیاست ملی بود. ناسیونالیسم از عناصر اصلی ایدئولوژی نهضت مشروطه خواهی مظاهر گوناگون داشت. از بارزترین نمودهایش وجهه نظر ضداستعمار غربی است. سیاست کلی مجلس را نسبت به دولت های انگلیس و روس می توان در این کلام میرزا حسن خان شیرازی خلاصه کرد: باید این وطن را از پنجه شیر و چنگال عقاب برهانیم.

رای عام مجلس در رد کردن قرض خارجی، تاکید مجلس به رهانیدن مملکت از زیر بار قرض های پیشین، رسیدگی به کار امتیازنامه های سابق همچون قرارنامه نفت جنوب و بانک شاهنشاهی و شیلات دریای خزر، منع اعطای امتیازنامه های خارجی، منع مطلق فروش امتیازنامه های داخلی به بیگانگان و حمله مجلس به دستگاه قزاق خانه بر روی هم جهت عمومی سیاست مجلس را در مقاومت با استعمار خارجی می نمایاند؛ مقاومتی که از هوشیاری نسبت به حاکمیت ملی نشأت می گرفت. تمام تاکید و پافشاری مجلس به اصلاح اقتصادی و اقتصادی از جهتی معطوف به پیکار با نفوذ اقتصادی و سیاسی روس و انگلیس بود و از جهتی دیگر شرط قوام حکومت ملی شناخته شده بود.

نباید فراموش کرد که تحریم تنباکو و اعتراض به امتیازنامه رژی که حدود پانزده سال پیش از مشروطیت رخ داد و بسیاری آن را پیش درآمد نهضت مشروطه می دانند، خاطره نمایندگان مجلس اول زنده بود. درست است که آتش شورش بر امتیازنامه رژی را عمدتا تجار بزرگ صادرنماینده تنباکو برای حفاظت از منافع خود شعله ور کردند و کار خود را با یاری دریافت از روحانیون بلندپایه پیش بردند، اما در هر صورت این جریان عملا به نهضتی ضدخارجی یا به اصطلاح ضداستعماری تبدیل شد.

از منظر بعضی مشروطه خواستار، نفوذ اقتصادی می توانست مقدمه نفوذ سیاسی باشد، از این رو، آن ها به آثار سیاسی امتیاز نامه های اعطایی به خارجیان و نیز استقراض خارجی که عملا صرف هزینه های مصرفی دربار می شد، حساسیت بسیاری از خود نشان می دادند. مجلس اول از همان ابتدا در برابر استقراض خارجی و امتیازنامه ها ایستادگی کرد؛ اما واقعیت این است که مساله امتیازنامه یا سرمایه گذاری خارجی را باید از مساله استقراض خارجی تفکیک کرد.

امتیازنامه ها یا قرارنامه ها اهدافی کاملا متفاوت با استقراض داشتند و تقبیح دربست و کورکورانه آن ها که از سوی نویسندگان ملی گرا و به ویژه چپ گرا دامن زده شده بخش مهمی از واقعیت را پوشیده نگه داشته است. دغدغه بزرگ دوران قاجار پس از شکست ایران در جنگ با روسیه در اوایل قرن نوزدهم میلادی، دست یافتن به صنعت و تکنولوژی پیشرفته اروپای غربی بود.

اهداف اصلی اغلب این امتیازنامه ها جلب سرمایه و صنعت به ایران بود. بدنام ترین امتیازنامه خارجی در دوره ناصری امتیاز نامه بارون رویتر است. اگر دقت کنیم که این قرارنامه به ابتکار و مدیریت میرزاحسین خان سپهسالار یعنی یکی از خوشنام ترین و میهن دوست ترین رجال دوره ناصری بسته شد و او تا به آخر مدافع آن باقی ماند، پی می بریم که تا چه اندازه داوری های دم دستی رایج درباره موضوعات مهمی از این قبیل دور از حقیقت است.

به طور خلاصه می توان گفت: اندیشه اقتصادی اکثریت غالب در مجلس اول مشکل اصلی کشور را در استبداد یعنی نبودن حکومت قانون، بی اعتنایی به حقوق مالکیت اشخاص و در نتیجه فقدان امنیت قضایی و اقتصادی می دانستند؛ بنابراین گرایش کلی این مجلس از منظر فلسفه سیاسی بیشتر به اقتصاد آزاد بود گرچه می توان نوعی نگاه ناسیونالیستی با تاکید بر نقش دولت در اقتصاد، تحت تاثیر سیاست های اقتصادی بیسمارک در آلمان، در بعضی از نمایندگان برجسته آن مجلس سراغ گرفت.

زمانی که صنیع الدوله نخستین رئیس مجلس پس از استعفا از ریاست مجلس در مقام وزیر اقتصادیه لایحه ای را تقدیم مجلس کرد در آن دیدگاه های خود را درخصوص اهمیت اقتصادیه دولتی و کلا نقش دولت در اقتصاد مطرح ساخت.

به عقیده وی دولت وظایف سه گانه ای بر عهده دارد: اول حفظ نظم، دوم تربیت اطفال اهالی مملکت و سوم تسهیل اسباب مراوده، یعنی آبادی طرق و شوارع. او توسعه راه آهن در ایران را کلید پیشرفت اقتصادی ایران تلقی می کرد و اهمیت این موضوع برایش به قدری بود که در این باره کتاب مستقلی نوشت.

توصیه او تامین اقتصادی پروژه عظیم شبکه راه آهن با اخذ اقتصادیات از قند و چای بود. او افزایش هزینه های دولت را علت و نشانه پیشرفت اقتصادی می دانست: هیچ ملتی از صرفه و امساک در مخارج عمومی به جایی نرسیده و تاریخ تمام دول عالم به طور وضوح می کند که هر قدر بر مصارف عمومی ملل مختلف افزوده شده است، درجات سعادتشان از هر جهت روی به تزاید گذاشته است.

صنیع الدوله در سال های 1876 تا 1884 یعنی زمان صدارت بیسمارک در آلمان تحصیل نموده بود و به طرفداری از آلمان شهرت داشت. البته نباید فراموش کنیم که نظریات او درباره نقش مستقیم دولت در اقتصاد و طرفداری از سیاست های حمایتی از دیرباز در میان نخبگان سیاسی ایران ریشه داشت و همانطور که خواهیم دید در سرنوشت اقتصادی بعدی ایران نیز بسیار تاثیرگذار بود.

اما به هر حال آنچه در این مقطع زمانی سرنوشت ساز می توانست تاثیر مخرب بر فرایند اصلاحات بگذارد این گونه تفکرات ناسیونالیستی که با احتیاط و اعتدال مطرح می شد، نبود بلکه بعضی تفکرات رادیکال و چپ گرایانه اقلیتی بود که گرچه هواداران زیادی نداشتند، اما با جنجال و تحریک احساسات و طرح خواسته های افراطی، نهضت اصلاح طلبانه مشروطه را در برابر جبهه استبدادیون تضعیف می کردند.